Tác giả: Nguyễn Quỳnh Diệp, Tăng Bảo Đan
Từ những ngày đầu tiên được thành lập, Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đã được coi là tổ chức uy tín bởi Cơ chế giải quyết tranh chấp (DSM) tối ưu. DSM được coi là “viên ngọc sáng” trong các hệ thống thương mại quốc tế suốt những năm sau 1995 bởi khối lượng lớn các tranh chấp thương mại được giải quyết hiệu quả.[1] Tuy nhiên, kể từ 12/2019, DSM gặp phải khủng hoảng khi Cơ quan Phúc thẩm (Appellate Body) (sau đây gọi là “AB”) không thể tiếp tục bổ nhiệm hoặc tái bổ nhiệm thành viên.[2] Sự đình trệ trong việc giải quyết các tranh chấp đã gây ra những hệ quả nghiêm trọng tới thương mại toàn cầu. Trong bài viết này, nhóm tác giả sẽ tập trung phân tích nguyên nhân dẫn tới cuộc Khủng hoảng Cơ chế Giải quyết Tranh chấp WTO và hệ quả tới thương mại toàn cầu.
1. Thực trạng của khủng hoảng
Hoa Kỳ bắt đầu mở rộng ảnh hưởng của mình lên việc bổ nhiệm hoặc tái bổ nhiệm thành viên AB thông qua các biện pháp đơn phương. Năm 2011, sau khi đưa cựu quan chức của Văn phòng Đại diện Thương mại Hoa Kỳ Jennifer Hillman trở thành thành viên của AB vào năm 2007, Chính phủ Hoa Kỳ đã quyết định không đề cử bà cho nhiệm kỳ thứ hai ở AB.[3] Sau đó, vào năm 2016, Hoa Kỳ tiếp tục chặn việc tái bổ nhiệm thành viên AB Seung Wha Chang (Hàn Quốc).[4] Tình trạng này còn trở nên nghiêm trọng hơn khi Donald Trump lên nắm chức Tổng thống Hoa Kỳ vào năm 2017. Hoa Kỳ cản trở việc đạt được sự đồng thuận tại Cơ quan Giải quyết Tranh chấp của WTO (DSB) về việc bổ nhiệm, tái bổ nhiệm các thành viên của AB, khiến cho thành viên của AB giảm dần do hết nhiệm kỳ.[5] Thời điểm tháng 06 năm 2017 là thời điểm cuối cùng AB còn đầy đủ bảy thành viên. Cuối năm 2017, AB chỉ còn lại bốn thành viên bởi lần lượt ba thành viên từ Mexico, Hàn Quốc và Bỉ kết thúc nhiệm kỳ.[6] Hoa Kỳ tiếp tục phủ quyết thay thế ba thành viên trên với lý do vấn đề mang tính hệ thống phát sinh từ Quy tắc 15 (Rules 15) của Thủ tục Làm việc của AB (Working Procedures).[7] Tiếp tục vào ngày 30 tháng 09 năm 2018, một thành viên nữa của AB kết thúc nhiệm kỳ.[8] Theo đó, tổng số thành viên còn lại là ba thành viên - con số tối thiểu để AB có thể hoạt động.[9] Cuối cùng, AB chỉ còn lại duy nhất một thành viên khi hai thành viên còn lại của Hoa Kỳ hết nhiệm kỳ vào ngày 11 tháng 12 năm 2019.[10]
2. Nguyên nhân của khủng hoảng
a. Nguyên nhân trực tiếp
Nguyên nhân trực tiếp dẫn tới sự tê liệt trong DSM là bởi hành vi Hoa Kỳ liên tục phủ quyết bổ nhiệm hoặc tái bổ nhiệm thành viên cho AB. Giải thích cho hành vi này của Hoa Kỳ là hai lý do (i) kỳ vọng của Hoa Kỳ vào DSU và (ii) sự bất mãn của Hoa Kỳ trước phán quyết của DSB. Kỳ vọng của Hoa Kỳ vào DSM được thể hiện qua sự tham gia tích cực của nước này trong quá trình xây dựng và cải thiện DSM. Hoa Kỳ đóng vai trò then chốt trong việc ủng hộ việc thiết lập một cơ chế giải quyết tranh chấp mạnh mẽ và có hiệu lực thi hành trong các cuộc đàm phán tại Vòng đàm phán Uruguay.[11] Hơn nữa, quốc gia này còn tích cực tham gia vào quá trình đề xuất cải thiện DSM tại Vòng Doha, bao gồm những thay đổi nhằm tăng tính minh bạch và công khai trong DSM, cụ thể như thêm vào “cuộc họp mở; truy cập kịp thời; truy cập kịp thời vào các báo cáo cuối cùng” và cải thiện “tính linh hoạt trong giải quyết tranh chấp và kiểm soát của các thành viên đối với quá trình thông qua”.[12] Tuy vậy, Hoa Kỳ lại gặp nhiều bất lợi trong quá trình áp dụng DSM. Hoa Kỳ là quốc gia tham gia vào nhiều tranh chấp nhất với các thành viên khác thuộc WTO. Tính tới thời điểm năm 2019, Hoa Kỳ đã tham gia vào 124 vụ kiện với tư cách là Nguyên đơn và 155 vụ với tư cách là Bị đơn.[13] Trong đó, Hoa Kỳ phải nhận phán quyết bất lợi từ AB tới 90% các vụ kiện mà quốc gia này đệ trình, và thua kiện tới 75% các vụ mà nước này là Bị đơn.[14]
Hơn nữa, sự bất mãn này được thể hiện qua những cáo buộc của Hoa Kỳ về việc AB lạm dụng quyền hành lên các thành viên của WTO. Cụ thể, vào tháng 02 năm 2020, Văn phòng Đại diện Thương mại Hoa Kỳ đã công bố một báo cáo chi tiết về sự bất mãn của Hoa Kỳ với DSB của WTO, đặc biệt liên quan đến các hoạt động của AB. Theo đó, Hoa Kỳ cho rằng AB đã vượt quá thẩm quyền của mình thông qua việc đưa ra ý kiến tư vấn và làm giảm thẩm quyền của Hoa Kỳ và các quốc gia thành viên WTO khác.[15] Những cáo buộc được chia thành hai nhóm chính: AB vượt quá thẩm quyền theo như DSU[16] và những cách giải thích sai lệch những thỏa thuận của WTO.[17]
b. Nguyên nhân gián tiếp
Cơ chế bỏ phiếu ngược được áp dụng trong Quy trình đưa quyết định (Decision-making) của DSB. Theo đó, Điều 2(4) của DSU quy định rằng một quyết định sẽ tự động được thông qua nếu không có thành viên nào phản đối chính thức và ngược lại một quyết định sẽ không được thông qua khi có duy nhất một thành viên phản đối.[18] Trên thực tế, cơ chế đồng thuận khiến cho nhiều các quyết định của AB được thông qua mà không cho các bên tranh chấp có cơ hội được thảo luận về kết luận của AB. Ngược lại, những quyết định quan trọng như bổ nhiệm thành viên của AB trở nên rất khó khăn để thực hiện vì tất cả các quốc gia đều có quyền phủ quyết và cản trở tiến trình bổ nhiệm. Khi AB không thể đưa ra quyết định bổ nhiệm thành viên, điều này đồng nghĩa rằng sẽ không còn một cơ chế giải quyết tranh chấp nào khiến cho rất nhiều các tranh chấp không được giải quyết. Đây cũng chính là cách mà Hoa Kỳ đã sử dụng nhằm tê liệt DSU.[19]
3. Hệ quả với thương mại toàn cầu
Khủng hoảng trong việc thiếu thành viên của cơ quan phúc thẩm đã dẫn tới những sự thay đổi cũng như thách thức lớn trong việc giải quyết các tranh chấp thương mại giữa các quốc gia. Hệ quả đầu tiên là trong tương lai, AB sẽ không thể tiếp tục xem xét các vụ kiện mới.[20] Theo Điều 17(1)của DSU, AB được lập ra bởi DSB cần có ba thành viên của mình trong đoàn bồi thẩm để tiếp nhận yêu cầu phúc thẩm.[21] Như vậy, với sự kiện AB chỉ còn thành viên cuối cùng vào ngày 11/12/2019, các yêu cầu phúc thẩm trong tương lai sẽ không được tiếp nhận bởi AB trừ khi khủng hoảng thiếu nhân lực được giải quyết.
Tuy nhiên, theo Điều 15 của Thủ tục Làm việc của Cơ quan phúc thẩm, một người tuy không còn là thành viên nữa, dưới sự đồng thuận từ AB và báo cáo lên DSB, vẫn có thể hoàn thành trách nhiệm của mình với các vụ kiện mà đang được giao trên tư cách là thành viên, và chỉ duy nhất vì mục đích này thì người đó được tiếp tục là thành viên của AB.[22] Nếu dựa theo điều này, các yêu cầu đang được xem xét trước ngày 11/12/2019 có thể được tiếp tục xem xét bởi AB nếu như có một người cựu thành viên quay trở lại để hoàn thành nhiệm vụ tại các vụ kiện đó sau khi nhận được chấp thuận từ AB và thông báo lên DSB.
Hệ quả thứ hai là việc các quốc gia ngày càng ưu tiên sử dụng trọng tài trong giải quyết tranh chấp[23], với điểm nhấn là sự ra đời của cơ chế trọng tài phúc thẩm tạm thời nhiều bên (hay multiparty interim appeal arbitration arrangement - MPIA). Theo Điều 25(1) của DSU, trọng tài có thể được sử dụng như một biện pháp thay thế để tìm kiếm giải pháp giải quyết tranh chấp được công nhận bởi cả hai bên.[24] Điều kiện đủ để sử dụng trọng tài là hai bên đều đồng thuận sử dụng biện pháp này, được quy định tại Điều 25(2).[25]
Ngày 30 tháng 4 năm 2020, dựa theo Điều 25 của DSU, EU cùng 19 quốc gia và vùng lãnh thổ khác chính thức gửi thông báo chính thức tới WTO về MPIA, đánh dấu cơ chế chính thức được áp dụng tạm thời tại WTO để giải quyết tranh chấp hai cấp (giai đoạn Ban Hội thẩm và Phúc thẩm) trên nguyên tắc độc lập và công bằng.[26] Cơ chế của MPIA phải được thống nhất giữa các quốc gia sử dụng cơ chế này, cũng như thỏa thuận này cần được thông báo cho tất cả các quốc gia trước khi được áp dụng. Phán quyết của Hội đồng trọng tài cũng phải tuân thủ quy định của Điều 21 và Điều 22 DSU liên quan đến việc giám sát thực thi và bồi thường, trả đũa.[27]
4. Kết luận
Sự tê liệt của Cơ chế giải quyết Tranh chấp WTO sẽ khiến tranh chấp thương mại gia tăng, buộc các quốc gia phải tìm đến các phương thức giải quyết tranh chấp mới. Đồng thời, điều này có nghĩa rằng các quốc gia có xu hướng đi tới ký kết các hiệp định thương mại tự do song phương và khu vực, dẫn đến sự phân mảnh bên trong hệ thống thương mại quốc tế. Mặc dù DSM bị tê liệt, các quốc gia cũng có nỗ lực trong việc khắc phục tình trạng này của DSM. Những giải pháp và hướng khắc phục DSM sẽ được trình bày trong bài viết tiếp theo.
Trong quá trình nghiên cứu, với nền tảng kiến thức còn hạn chế nên sẽ có nhiều thiếu sót, vì vậy, nhóm tác giả mong được nhận sự góp ý từ các thầy, cô và độc giả để có thể hoàn thiện bài viết này. Nếu có bất kỳ thắc mắc hay ý kiến đóng góp nào, hãy cho chúng tôi biết qua email.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Cụm từ “viên ngọc sáng” (jewel in the crown) được sử dụng bởi Tổng Giám đốc WTO đầu tiên, Renato Ruggiero (xem Peter Van den Bossche and Werner Zdouc, The Law and Policy of the World Trade Organization (Tái bản lần 3), CUP 2013, 302).
[2][10] Johnson K, ‘How Trump May Finally Kill the WTO’ (Foreign Policy, 12/09/2019) truy cập ngày 18 tháng 9 năm 2023 tại: <https://foreignpolicy.com/2019/12/09/trump-may-kill-wto-finally-appellate-body-world-trade-organization/>
[3] ‘USTR Blocks Hillman’s Bid for Second WTO Appellate Body Term’ (USTR Blocks Hillman’s Bid For Second WTO Appellate Body Term | InsideTrade.com) truy cập ngày 18 tháng 9 năm 2023 tại: <https://insidetrade.com/inside-us-trade/ustr-blocks-hillmans-bid-second-wto-appellate-body-term>.
[4] ‘Debate Erupts over U.S. Blocking Korean Appellate Body Reappointment’, (Inside U.S. Trade's, 29/04/2011) truy cập ngày 20 tháng 9 năm 2023 tại: <https://insidetrade.com/daily-news/debate-erupts-over-us-blocking-korean-appellate-body-reappointment>.
[5] WTO Annual Report for 2019-2020: Appellate Body; Xem Pieter Jan Kuijper, ‘The US Attack on the WTO Appellate Body’ (Legal Issues of Economic Integration) (2018) Tập 45; Robert McDougall, ‘The Crisis in WTO Dispute Settlement: Fixing Birth Defects to Restore Balance’ (Journal of World Trade) (2018) tập 52, trang 867; Gregory Shaffer, Manfred Elsig and Sergio Puig, ‘The Extensive (but Fragile) Authority of the WTO Appellate Body’ (Law & Contemp Probs) (2016) tập 79, trang 237–273.
[6] [8] Xem nhiệm kỳ của Ricardo Ramirez-Hernández (2013 - 2017), Hyun Chong Kim (2016 - 2017) và Peter Van den Bossche (2013 - 2017) tại <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/ab_members_descrp_e.htm>.
[7] Xem Phát biểu của Hoa Kỳ tại Buổi họp Cơ quan Tranh chấp Quốc tế WTO ngày 28 tháng 2 năm 2018, truy cập tại: <https://ustr.gov/sites/default/files/enforcement/DS/Feb28.DSB.Stmt.(Item%207_AB%20terms).(public).pdf>.
[9] Điều 17(1), Thỏa thuận về Cơ chế Giải quyết Tranh chấp WTO.
[11] Andrew L Stoler, ‘The WTO Dispute Settlement Process: Did the Negotiators Get What They Wanted?’ (World Trade Review) (2004) Tập 3, trang 99.
[12] Một số đệ trình của Hoa Kỳ về đề xuất tăng cường sự linh hoạt và kiểm soát của thành viên WTO trong giải quyết tranh chấp được nêu trong các văn kiện: TN/DS/W/13/13 (23/12/2002); TN/DS/W/52 (14/03/2003); TN/DS/W/74 (15/03/2005); TN/DS/W/82 (24/10/2005); TN/DS/W/82Add.1 (25/10/2005); TN/DS/W/82/Add.2 (17/03/2006); TN/DS/W/89 (24/10/2005).
[13] Research guides: U.S. trade policy: A research guide: U.S. in the World Trade Organization (Library of Congress). Truy cập tại: <https://guides.loc.gov/united-states-trade-policy/world-trade-organization>.
[14] Elson, A, ‘The United States in the World Economy: making sense of globalization’ (Palgrave Macmillan) (2020) trang 160.
[15][16][17] Đại sứ Robert E. Lighthizer, Báo cáo về Cơ quan Phúc thẩm của Tổ chức Thương mại Thế giới (Văn phòng Đại diện Thương mại Hoa Kỳ).
[18] Xem chú thích số 1, Điều 2(4) của Thỏa thuận về Giải quyết Tranh chấp WTO.
[19] Priti P, ‘Why has the US launched an offensive against the WTO's dispute settlement system?’ (27/10/2017) The Wire. Truy cập ngày 19 tháng 9 tại: <https://thewire.in/external-affairs/us-launched-offensive-wtos-dispute-settlement-system>.
[20][23] Vũ Thị Kim Oanh, Trần Thị Lan, Khủng hoảng hệ thống giải quyết tranh chấp WTO và nhu cầu đổi mới, Tạp chí Công thương (14/03/2021). Truy cập ngày 10 tháng 10 năm 2023 tại <https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/khung-hoang-he-thong-giai-quyet-tranh-chap-wto-va-nhu-cau-doi-moi-79454.htm>.
[21] Điều 17(1), Thỏa thuận về Giải quyết Tranh chấp WTO.
[22] Điều 15, Thủ tục Làm việc của Cơ quan Phúc thẩm.
[24] Điều 25(1), Thỏa thuận về Giải quyết Tranh chấp WTO.
[25] Điều 25(2), Thỏa thuận về Giải quyết Tranh chấp WTO.
[26] Thỏa thuận về Cơ chế Trọng tài Phúc thẩm tạm thời nhiều bên (MPIA) được áp dụng trong WTO. Truy cập ngày 10 tháng 10 năm 2023 tại <https://trungtamwto.vn/file/19564/14-mpia.pdf>.
[27] Cơ chế trọng tài phúc thẩm tạm thời nhiều bên (MPIA), ngày 27/6/2020. Truy cập ngày 10 tháng 10 năm 2023 tại
Comments