Tác giả: Nguyễn Khánh Linh, Tăng Bảo Đan
Các cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự và các thành viên của cơ quan là những yếu tố rất quan trọng trong quan hệ quốc tế, bởi họ là đại diện về nhiều khía cạnh chính trị, văn hóa, kinh tế, hình ảnh của một quốc gia trên lãnh thổ một quốc gia khác. Chính vì vai trò đặc biệt này, các cơ quan và thành viên ngoại giao, lãnh sự nhận được một số ưu đãi hay miễn trừ đặc biệt trong luật pháp quốc tế nhằm bảo đảm nhiệm vụ của họ được thực hiện một cách tốt nhất.
1. Định nghĩa về quyền ưu đãi miễn trừ
Quyền ưu đãi miễn trừ là tổng hợp các ưu đãi và miễn trừ dành cho cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự và thành viên của cơ quan đó.[1] Mục đích ra đời của các ưu đãi miễn trừ này là nhằm bảo đảm các cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự và viên chức ngoại giao, lãnh sự có thể thực hiện tốt chức năng của mình.[2] Sâu xa hơn, điều này xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng chủ quyền trong luật pháp quốc tế, khi các ưu đãi miễn trừ đặc biệt cho các viên chức ngoại giao trên là hệ quả của các miễn trừ liên quan chủ quyền và quyền độc lập, bình đẳng của các quốc gia - họ đại diện cho quốc gia trên nhiều mặt.[3] Hơn nữa, chính vì vai trò đặc biệt này mà việc họ nhận được những đặc quyền là thiết thực.[4]
Cốt lõi của quyền ưu đãi miễn trừ ngoại giao và lãnh sự là sự cần thiết của việc cho phép thực hiện chức năng ngoại giao và chức năng lãnh sự một cách tự do, không bị cản trở và duy trì sự tôn trọng giá trị truyền thống lâu đời trong ứng xử ngoại giao quốc tế.[5]
2. Đối tượng và hiệu lực
Ba đối tượng được hưởng các quyền ưu đãi miễn trừ ngoại giao gồm: (1) cơ quan đại diện ngoại giao, (2) cơ quan lãnh sự và (3) thành viên của cơ quan.[6] Quyền ưu đãi miễn trừ ngoại giao, lãnh sự bắt đầu có hiệu lực lên cơ quan đó khi được thành lập theo hiệp định giữa hai nước và kết thúc khi cơ quan chấm dứt chức năng.[7] Đối với viên chức ngoại giao, quyền ưu đãi miễn trừ sẽ có hiệu lực khi họ nhập cảnh nước tiếp nhận để nhậm chức và kết thúc khi: (1) kết thúc nhiệm kỳ,[8] (2) nước cử thông báo từ bỏ quyền ưu đãi miễn trừ, (3) bị nước tiếp nhận tuyên bố “persona non grata” (người không được chào đón)[9] hoặc (4) họ qua đời.
3. Nội dung các quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao và lãnh sự.
Quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao và lãnh sự nằm trong phạm vi của Luật ngoại giao - lãnh sự, vì vậy, nguồn của các quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao và lãnh sự cũng nằm trong nguồn của Luật ngoại giao - lãnh sự. Trong lịch sử, những ưu đãi, miễn trừ ngoại giao và lãnh sự đã được hình thành từ lâu trong lịch sử dưới dạng các hiệp ước, hiệp định, thỏa thuận viết giữa các bên. Ở thời điểm hiện tại, trong số các điều ước quốc tế chứa đựng quy phạm về quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao, nổi bật nhất là Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao và Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự.[10]
3.1 Quyền ưu đãi, miền trừ cho cơ quan đại diện ngoại giao và lãnh sự
a. Quyền được treo quốc kỳ, quốc huy
Theo Điều 20 của Công ước Viên 1961, cơ quan đại diện ngoại giao và người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao có quyền treo cờ và quốc huy của nước cử đại diện ở trụ sở của cơ quan đại diện ngoại giao, kể cả nhà ở của người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao và trên các phương tiện giao thông của người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao. Theo Điều 29 của Công ước Viên 1963, cơ quan lãnh sự sẽ được treo quốc kỳ tại trụ sở, nhà riêng của người đứng đầu cơ quan lãnh sự và trên phương tiện giao thông của người đứng đầu đó, chỉ khi được dùng vào công việc chính thức (official business) thay vì mọi lúc. Việc thực hiện quyền này cũng cần phải xét đến pháp luật, quy định và tập quán của nước tiếp nhận.
Một ví dụ có thể kể đến là Rhodesia (trước đây là Nam Rhodesia, hiện nay là Zimbabwe) khi treo quốc kỳ mới sau độc lập tại cơ quan đại diện ngoại giao của nước này tại London. Sau nhiều năm đàm phán không có kết quả về vấn đề độc lập, vào lúc 11 giờ sáng ngày 11 tháng 11 năm 1965, Thủ tướng Rhodesian là Ian Smith và Nội các của ông đã ký Tuyên ngôn Độc lập khỏi Quốc hội Anh, trong khi vẫn giữ sự tôn kính với chế độ quân chủ lúc bấy giờ, đại diện là Nữ hoàng Rhodesia.[11] Theo sau sự kiện độc lập, vào năm 1968, Rhodesia đã thay thế quốc kỳ cũ có Cờ hiệu Anh màu xanh lam nhạt và chiếc khiên có hình Vũ khí của Nam Rhodesia, với một lá cờ hai màu xanh lá cây và trắng của Rhodesia độc lập.[12] Điều này đã khiến Nội các Anh phật ý và có mong muốn được gỡ quốc kỳ này và yêu cầu Rhodesia hoàn nguyên quốc kỳ cũ tại trụ sở. Tuy nhiên, Rhodesia có quyền miễn trừ ngoại giao và lá cờ không vi phạm luật. Quốc kỳ này chỉ có thể bị gỡ xuống nếu có thể chứng minh được rằng "có một sự e ngại hợp lý về việc vi phạm hòa bình mà không thể ngăn chặn bằng các biện pháp khác."[13]
b. Quyền bất khả xâm phạm về trụ sở
Theo Điều 1 của Công ước Viên 1961, trụ sở của cơ quan đại diện ngoại giao (premises of the mission) là những Tòa nhà hoặc bộ phận của Tòa nhà và đất đai thuộc nhà đó được dùng vào các mục đích của cơ quan, trong đó bao gồm cả nhà ở của trưởng đoàn (người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao), bất kể ai là chủ sở hữu. Theo đó, tại Điều 22 của Công ước Viên 1961, quyền này được quy định với ba nội dung chính: (i) Trụ sở là bất khả xâm phạm (inviolable) và chính quyền nước sở tại không thể vào trừ khi có sự đồng ý của trưởng đoàn, (ii) nghĩa vụ của nước sở tại - phải thi hành mọi biện pháp thích đáng để bảo vệ trụ sở, và (iii) các nội thất, đồ đạc, tài sản và phương tiện đi lại của cơ quan đại diện được miễn trừ khỏi việc bị khám xét, trưng dụng, tịch biên hoặc thi hành án.
Theo Điều 31 của Công ước Viên 1963, nội dung của quyền miễn trừ của trụ sở bao gồm (i) chính quyền nước sở tại không được vào trụ sở nếu không có sự đồng ý của người đứng đầu cơ quan lãnh sự, song có thể vào trong các trường hợp đặc biệt như hỏa hoạn hay tai nạn khẩn cấp để bảo vệ kịp thời, (ii) nghĩa vụ thi hành mọi biện pháp thích đáng để bảo vệ cơ quan lãnh sự, (iii) trụ sở cơ quan, đồ đạc, tài sản và phương tiện giao thông có thể bị trưng dụng vì mục đích quốc phòng hay công cộng. Đặc biệt, quyền bất khả xâm phạm về trụ sở không áp dụng cho nhà riêng của người đứng đầu cơ quan lãnh sự.
Phán quyết của Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) về vụ kiện giữa Pháp và Guinea Xích đạo có thể được coi là phép thử đối với các giới hạn của việc áp dụng Điều 22 của Công ước Viên 1961. Vụ việc liên quan đến việc Pháp khám xét biệt phủ trên đường 42 avenue Foch, căn nhà mà thuộc về Teodorin Obiang - con trai của người cầm quyền Guinea Xích Đạo. Khi Guinea Xích đạo cho rằng căn nhà được hưởng quyền miễn trừ của trụ sở và nhấn mạnh rằng căn nhà dành riêng cho hoạt động ngoại giao và thỏa mãn định nghĩa của một trụ sở (premise).[14] Tuy nhiên, Pháp cho rằng nước sở tại đã luôn công nhận trụ sở của cơ quan đại diện ngoại giao ở một địa chỉ khác và luôn phản đối việc lạm dụng quyền lực và áp dụng quyền miễn trừ đối với tmột người (national) không hoạt động ngoại giao.[15] Theo đó, phán quyết của ICJ nghiêng về Pháp và nhấn mạnh rằng trụ sở phải được dùng vào các mục đích của cơ quan đại diện ngoại giao.[16]
c. Quyền bất khả xâm phạm về hồ sơ lưu trữ và tài liệu
Theo Điều 24 của Công ước Viên 1961, hồ sơ lưu trữ và tài liệu của cơ quan đại diện ngoại giao là bất khả xâm phạm bất cứ lúc nào và bất kỳ ở đâu. Dù hồ sơ không được định nghĩa tại Công ước Viên 1961, song khi đối chiếu cùng với Điều 1(k) của văn kiện này, hồ sơ lãnh sự hoặc/và hồ sơ của cơ quan đại diện ngoại giao bao gồm các loại giấy tờ, tài liệu, thư tín, sách, phim, băng ghi âm, sổ sách, mất mã, phiếu chỉ dẫn cùng các đồ đạc giữ các thứ đó. Theo Điều 33 của Công ước Viên 1963 quy định rằng hồ sơ và tài liệu lãnh sự, thư từ chính thức của cơ quan lãnh sự cũng được hưởng quyền bất khả xâm phạm tương tự.
d. Quyền tự do thông tin, liên lạc
Quyền tự do thông tin liên lạc có vai trò quan trọng để cơ quan đại diện có thể thực hiện được các chức năng của mình, trong đó trực tiếp nhất là chức năng “tìm hiểu những phương tiện hợp pháp điều kiện và sự tiến triển của tình hình nước nhận và báo cáo tình hình đó cho Chính phủ nước cử đại diện”.[17] Theo đó, thư từ chính thức (official correspondence) và túi ngoại giao (diplomatic bag) là bất khả xâm phạm.[18] Túi ngoại giao cần phải bao gồm các gói (packages) bên ngoài thể hiện rõ ràng về tính chất của chúng (dấu) và chỉ có thể chứa các tài liệu ngoại giao hoặc vật phẩm dành cho mục đích sử dụng chính thức.[19] Giao thông viên ngoại giao mang túi ngoại giao, khi làm nhiệm vụ, được hưởng quyền bất khả xâm phạm về thân thể và không bị bắt, bị giam giữ dưới bất kỳ hình thức nào.[20]
e. Quyền được miễn thuế, lệ phí và thuế quan
Nước cử đại diện và người đứng đầu của cơ quan đại diện ngoại giao và cơ quan lãnh sự được miễn tất cả các thứ thuế và lệ phí của Nhà nước tiếp nhận, của địa phương hoặc của thành phố đánh vào nhà cửa của cơ quan đại diện ngoại giao mà họ là chủ nhà, hay là người thuê, trừ các thứ thuế hoặc lệ phí để trả công những công việc phục vụ cụ thể.[21] Tuy nhiên, việc miễn thuế nêu tại điều này không áp dụng đối với các loại phí và thuế phải nộp theo pháp luật của Nước tiếp nhận bởi những người ký hợp đồng với Nước cử hoặc người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao/cơ quan lãnh sự.[22]
Đối với quyền được miễn thuế quan, nước tiếp nhận quy định việc được nhập khẩu và miễn thuế nhập khẩu, cũng như thuế và lệ phí liên quan khác, trừ phí lưu kho, cước vận chuyển và cước phí về những dịch vụ tương tự, đối với đồ vật dùng vào công việc chính thức của cơ quan đại diện ngoại giao/cơ quan lãnh sự.[23]
3.2 Quyền ưu đãi, miền trừ cho cá nhân là thành viên cơ quan đại diện ngoại giao và lãnh sự
a. Các quyền ưu đãi, miễn trừ dành cho viên chức ngoại giao, viên chức lãnh sự
Đối với viên chức ngoại giao, Điều 1 của Công ước Viên 1963 quy định viên chức ngoại giao bao gồm những thành viên phái đoàn ngoại giao (members of the mission), cụ thể bao gồm: Trưởng phái đoàn (head of mission) và nhân viên phái đoàn ngoại giao (the members of the staff of the mission). Bên cạnh đó, những người cùng sống chung một hộ với viên chức ngoại giao và không phải là công dân nước tiếp nhận hoặc người thường trú tại nước tiếp nhận cũng được hưởng các quyền ưu đãi miễn trừ như viên chức ngoại giao.[24] Về viên chức lãnh sự, Điều 1 Công ước Viên 1963 quy định về viên chức lãnh sự (consular officer) bao gồm trưởng cơ quan lãnh sự (head of consular post) và những người khác có quyền thực thi chức năng lãnh sự. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng việc mang hộ chiếu ngoại giao không đồng nghĩa là cá nhân đó có thể hưởng quyền miễn trừ ngoại giao, lãnh sự, bởi vì họ không nằm trong các phái đoàn ngoại giao.[25]
Theo đó, các viên chức ngoại giao có các quyền ưu đãi, miễn trừ rộng hơn các viên chức lãnh sự. Dù viên chức ngoại giao và viên chức lãnh sự đều có quyền bất khả xâm phạm thân thể,[26] song viên chức lãnh sự có thể bị bắt hoặc bị giam giữ để chờ xét xử khi phạm trọng tội theo quyết định của cơ quan tư pháp có thẩm quyền của nước tiếp nhận.[27] Tương tự với quyền miễn trừ xét xử hình sự, dân sự, hành chính; khi viên chức ngoại giao được hưởng quyền miễn trừ về hình sự, dân sự và hành chính, cũng như không có nghĩa vụ làm chứng; thì viên chức lãnh sự chỉ được hưởng quyền miễn trừ với các hành vi thi hành chức năng lãnh sự,[28] không được hưởng quyền miễn trừ vụ kiện dân sự về hợp đồng nếu được ký kết cá nhân hoặc kiện bồi thượng thiệt hại tai nạn giao thông.[29]
Vào ngày 27 tháng 10 năm 1998, Tổng lãnh sự Mỹ Douglas Kent tại Vladivostok (Nga) đã liên quan đến một vụ tai nạn xe hơi khiến chàng trai trẻ Alexander Kashin bị tàn tật.[30] Tổng lãnh sự Kent không bị truy tố tại Nga vì có quyền miễn trừ hình sự, sau đó ông cũng không bị khởi kiện dân sự tại tòa án Hoa Kỳ. Mặc dù Công ước Viên 1963 quy định rằng quyền miễn trừ lãnh sự không áp dụng đối với các vụ kiện dân sự liên quan đến tai nạn giao thông.[31 Thế nhưng vào năm 2006, Tòa phúc thẩm Hoa Kỳ đã đưa ra phán quyết rằng, vì Tổng lãnh sự Kent đang sử dụng phương tiện của mình cho mục đích lãnh sự nên không thể kiện Kent theo khía cạnh dân sự.[32]
Ngoài ra, viên chức ngoại giao và viên chức lãnh sự được hưởng (i) Quyền tự do đi lại, (ii) Quyền bất khả xâm phạm về nhà ở, tài sản, tài liệu, thư tín, (iii) Quyền được miễn thuế, lệ phí, miễn khám và khai báo hải quan, và (iv) Quyền được miễn áp dụng qui định về an sinh xã hội, đóng góp cá nhân.
b. Các quyền ưu đãi, miễn trừ dành cho nhân viên hành chính, kỹ thuật và nhân viên phục vụ
Trong nhân viên của phái đoàn ngoại giao được chia làm ba nhóm: Viên chức ngoại giao có hàm ngoại giao (members of diplomatic staff), Nhân viên hành chính và kỹ thuật (members of the administrative and technical staff), và Nhân viên phục vụ (members of the service staff).[33] Đối với cơ quan lãnh sự, ngoài viên chức lãnh sự còn có nhân viên lãnh sự (consular employee), nhân viên phục vụ (member of the service staff).[34]
Theo đó, nhân viên hành chính - kỹ thuật nếu không phải là công dân nước sở tại hoặc không thường trú ở nước này, về cơ bản được hưởng các quyền ưu đãi và miễn trừ như viên chức ngoại giao, bao gồm quyền bất khả xâm phạm về thân thể, nơi ở; quyền miễn trừ xét xử về hình sự; quyền được miễn thuế và lệ phí đối với thu nhập cá nhân và một số quyền ưu đãi hải quan nhất định.[35] Nhân viên phục vụ cơ quan đại diện ngoại giao hoặc cơ quan lãnh sự nếu không phải là công dân nước sở tại hoặc không thường trú ở nước này, được hưởng các quyền miễn trừ đối với các hành vi thực hiện trong khi thừa hành công vụ của mình, được miễn trừ các thứ thuế và lệ phí về tiền công thu được từ công vụ.[36]
Nhìn chung, khái niệm về quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao và lãnh sự là một nội dung có lịch sử lâu đời của luật pháp quốc tế, từ Hy Lạp cổ đại, thời kỳ Trung cổ ở châu Âu đến Phục Hưng, và sau đó là quasi extra territorium (lãnh thổ bên ngoài) của Hugo Grotius.[37] Ngay từ khi các quốc gia độc lập hình thành, một số tập quán đã phát triển quy định cách thức đối xử của một quốc gia với sứ thần của nước khác.[38] Các học thuyết và tập quán về quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao và lãnh sự dần được pháp điển hóa trong các công ước quốc tế - Công ước Viên 1961 và 1963 và trở thành nền tảng vững chắc cho các quốc gia để bảo vệ nhân viên, viên chức và trụ sở khi thực hiện công tác ngoại giao, lãnh sự tại các quốc gia khác. Từ đó, lợi ích quốc gia được bảo đảm và thúc đẩy cho sự hợp tác hòa bình, tôn trọng lẫn nhau của các quốc gia.
Trong quá trình nghiên cứu, với nền tảng kiến thức còn hạn chế nên sẽ có nhiều thiếu sót, vì vậy, nhóm tác giả mong được nhận sự góp ý từ các thầy, cô và độc giả để có thể hoàn thiện bài viết này. Nếu có bất kỳ thắc mắc hay ý kiến đóng góp nào, hãy cho chúng tôi biết qua email.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1], [2] Phạm Lan Dung, Giáo trình Luật Quốc tế, tr.384.
[3],[4] Malcolm Shaw, International Law. Xem thêm: Diplomatic Privileges and Immunities, The American Journal of International Law, Vol.26, No.1, Supplement: Research in International Law (1932).
[5] Diplomatic Privileges and Immunities, The American Journal of International Law, Vol.26, No.1, Supplement: Research in International Law (1932), tr.25.
[6],[7], [10] Công ước Viên 1961 và Công ước Viên 1963.
[8] Điều 39(2), Công ước Viên 1961.
[9] Điều 9, Công ước 1961 và Điều 23, Công ước Viên 1963.
[11] A. Skeen, Prelude to Independence – Skeen’s 115 Days (Cape Town: Nasionale Boekhandel, 1966); J.R.T. Wood, So Far and No Further! Rhodesia’s bid for independence during the retreat from Empire 1959-1965 (Johannesburg: 30 South Publishers, 2005), 471 and D. Lowry, ‘Rhodesia 1890-1980 ‘The Lost Dominion’’, in R. Bickers (ed), Settlers and Expatriates: Britons over the seas (Oxford: Oxford University Press, 2010), 112-113.
[12] A History of Southern Rhodesia: Early days to 1934 (London, Chatto and Windus, 1965), R. Blake, A History of Rhodesia (New York, Alfred A. Knopf, 1978).
[13] P. Baxter, Rhodesia – Last Outpost of the British Empire 1890-1980 (Alberton, Galago, 2010), C.J.M. Zvobgo, A History of Zimbabwe and Postscript: Zimbabwe, 2001-2008 (Newcastle-upon-Tyne: Cambridge Scholars, 2009) and A.S. Mlambo, A History of Zimbabwe (New York, Cambridge University Press, 2014).
[14] Memorial of the Republic of Equatorial Guinea, Case concerning Immunities and Criminal Proceedings (Equatorial Guinea v. France), Volume 1, 3 January 2017, International Court of Justice, truy cập tại https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/163/163-20170103-WRI-01-00-EN.pdf.
[15] Counter-memorial of the French Republic, Case concerning Immunities and Criminal Proceedings (Equatorial Guinea v. France), 15619 C, 6 December 2018, International Court of Justice, truy cập tại https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/163/163-20181206-WRI-01-00-EN.pdf.
[16] Immunities and Criminal Proceedings (Equatorial Guinea v. France), Judgment, I.C.J. Reports 2020, p. 300, truy cập tại https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/163/163-20201211-JUD-01-00-EN.pdf.
[17] Phạm Lan Dung (2021), Giáo trình Luật quốc tế, NXB. Thế giới. tr.390.
[18] Điều 27, Công ước Viên 1961.
[19] Điều 27(4), Công ước Viên 1961.
[20] Điều 27(5), Công ước Viên 1961.
[21] Điều 23(1), Công ước Viên 1961 và Điều 32(1), Công ước Viên 1963.
[22] Điều 23(2), Công ước Viên 1961 và Điều 32(2), Công ước Viên 1963.
[23] Điều 36, Công ước Viên 1961 và Điều 30, Công ước Viên 1963
[24] Điều 37(1), Công ước Viên 1961
[25] Trần Hữu Duy Minh, Quyền miễn trừ, ưu đãi ngoại giao và lãnh sự <https://iuscogens-vie.org/2018/10/21/104/> Truy cập ngày 09/02/2023.
[26] Điều 29, Công ước Viên 1961 và Điều 41, Công ước Viên 1963
[27] Điều 41(1), Công ước Viên 1963.
[28],[29] Điều 43(1), Công ước Viên 1963.
[30],[31] Immunity shelters former US Consul from Russian invalid, Vladivostok News, 17 August 2006, truy cập tại https://web.archive.org/web/20080505012445/http://vn.vladnews.ru/issue531/Crime_watch/Immunity_shelters_former_US_Consul_from_Russian_invalid
[32] United States Court of Appeals, Ninth Circuit. Aleksandr Nikolaevich KASHIN, Plaintiff-Appellee, United States of America, Defendant-Appellee, v. Douglas Barry KENT, Defendant-Appellant, No.04-56703, Decided: August 10, 2006.
[33] Điều 1, Công ước Viên 1961
[34] Điều 1, Công ước Viên 1963
[35] Điều 37(2), Công ước Viên 1961 và Điều 43,46,47,49, 50 Công ước Viên 1963
[36]Khoản 3, Điều 37, Công ước Viên 1963 và Khoản 2 Điều 49, Công ước Viên 1963
[37]The History of Diplomatic Immunity. By Linda S. Frey and Marsha L. Frey. Columbus: Ohio State University Press, 1999.
[38] Malcolm N. Shaw, International Law, 6ht ed. (Cambridge University Press 2008) 750-751.
Comments